伴随着2012年刑事诉讼法的修订工作即将步入尾声,为进一步落实好新刑事诉讼法,准确、全面地理解这部经过十六年艰苦努力后修订的新法,研究相关配套法律、法规的修订、完善问题,中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心拟邀请国内外专家撰写刊发一系列文章,期冀着能够对推动新刑事诉讼法的良好实施有所裨益。
□陈卫东
随着刑事诉讼法再修改工作进入尾声,在社会各界正在翘首期盼即将召开的2012年两会审议通过新刑事诉讼法之际,笔者认为并呼吁立法机关、实务部门及社会各界应当尽早开始思考新刑事诉讼法通过后的配套法律的立、修、废这一重大课题。
制定看守所法势在必行
显而易见的是,从目前修改草案涉及到的内容来看,律师法、监狱法都涉及到与新刑事诉讼法衔接的问题,然而笔者认为更为紧迫的任务是抓紧制定看守所法。目前公安部、国务院法制办透露,看守所条例正送交国务院法制办审查修改,是否制定看守所法,有待于进一步研究。笔者认为,落实中央司法体制和工作机制改革精神的最佳途径,不应是继续对看守所条例修修补补,而是应当制定一部法律,理由如下:
其一,制定看守所法是进一步完善建设有中国特色社会主义法律体系的必然要求。2011年两会上,吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,未来完善相关配套法律法规的工作任务依然艰巨。笔者认为,看守所法的制定就是完善法律体系的重要一步。众所周知,看守所是保障刑事诉讼顺利进行的重要场所,既关系公民基本权利的保障,也关系到刑事诉讼法若干基本制度的贯彻与实施。作为刑事诉讼法的重要配套法律,采取条例的形式予以规范,既不符合立法法的要求,也与中国特色社会主义法律体系的要求相去甚远。观察同为刑事诉讼法配套法律的监狱法,早在近二十年前就已经制定,社区矫正法也在紧锣密鼓的进行立法,从保持法律体系均衡、协调的角度来看,再适用一部条例来规范如此重大的法律事务也是不适宜的。
其二,制定看守所法是确保新刑事诉讼法顺利实施的必然要求。新刑事诉讼法修改过程中多处涉及看守所方面的内容,突出强调了看守所在保障诉讼顺利进行方面的应有作用,比如将律师会见的安排机关明确为看守所、要求羁押后讯问必须在看守所进行、重大复杂案件的羁押期限进一步延长、看守所代为执行刑罚的范围进一步缩小。这些新条文对看守所的定位、管理提出了更高的要求,需要通过制定看守所法一法律的形式落实新刑事诉讼法的相关规定,制定配套措施。再维持行政法规的法律位阶,很难与涉及到检、法的诉讼活动予以有效衔接,仅修改看守所条例对于许多重大诉讼制度与规范,根本无法涉及,比如驻所检察官的检察监督、在押人员的表现纳入量刑活动、诉讼期限与羁押管理等等事项,只能以法律,而不能以国务院条例的方式予以规范。
最后,制定看守所法是肯定并推进新时期羁押监管工作的必然要求,是固定、转化近年来公安监管改革成果的最佳途径,也是推进我国在押人员人权保障事业的重要举措。根据笔者近年来对看守所改革的近距离观察,后“躲猫猫”时代的看守所监管工作已经取得了重大进展,一系列创新改革举措的出台与落实极大地提高了看守所管理的规范化水平,提升了在押人员权益的保障水平,探索出诸多有益的改革经验与作法,其中不少改革举措在世界范围内都走在前列。制定看守所法的时机已经成熟,唯有通过立法,才能充分固定、转化实践探索的有益作法,进一步落实宪法“尊重和保障人权”的要求,肯定看守所改革在人权保障事业上创造的“亮点”并继续加以推进。
从推进看守所管理工作规范化的角度来看,制定看守所法也是解决目前制约看守所科学、规范发展中诸多瓶颈的必然要求。随着公安部看守所改革逐步走向深入,暴露出许多深层次、体制性的瓶颈问题,需要在法律层面加以解决,这里面的很多问题单独依靠公安部门很难协调解决。比如看守所的定位、看守所的财政预算、人员编制,与诉讼机制的衔接等重大问题,都需要在法律层面上加以解决,看守所改革才能真正在实质层面上取得新进展。
看守所的管理体制亟待完善
看守所立法中有许多重大问题需要加以研究、解决,但我个人认为看守所的管理体制、隶属关系是最为重要,也是最受关注的一个问题。近年来,理论界与社会各界陆陆续续都在主张,解决看守所的问题唯一出路就是将看守所从公安机关拿出,交由司法行政部门管理。上述主张的主要理由为,看守所与侦查部门同样隶属于公安机关,极易产生侦查与羁押相互配合,侦羁不分从而侵犯在押人员的基本权利。说到底,社会各界关注的是侦羁分离的问题,看守所的隶属只是表面问题,解决好侦羁分离的问题,看守所由公安机关管理或者司法行政机关管理就不再成为问题。
考虑这一问题,还应当处理好国际惯例与中国国情之间的关系。比较法上的研究结论的确表明,看守所隶属于警察部门的国家极为罕见,多数国家是交由司法部或者法务部进行管理。然而中国的司法行政部门与西方国家的司法部,在职能、权限、人员力量等许多方面都极为不同,直接将国际惯例拿到中国,其效果值得进一步论证,特别是要考虑到看守所是以县为单位进行设置的,基层司法行政部门的力量、经验能否承担其比监狱管理更为繁重、复杂的任务。基于上述理由,我个人主张两种改革方案在立法中可以考虑:一是如果由公安机关继续代管,立法中要设置最为严格的侦羁分离制度,确保羁押中立于侦查、起诉与审判。在这方面,公安监管工作中已经开始进行了有益的探索,但力度与实效性还需要进一步加强；二是更为彻底一些的改革,设立相对独立的羁押管理总局,实现编制与体制上的相对独立。这一改革方案动作稍大,但并非不可企及,在人员编制的总量、管理方面实际上变化有限,但却可以产生重大的体制性变革。
最后需要讨论的一个问题是立即启动看守所法制定工作的可行性。截至目前2012年全国人大立法计划初步确定,其中并未提及制定看守所法的相关动向。笔者认为,鉴于看守所条例修改已历经数稿,理论界对看守所问题的研究也初步形成了一定的成果,同时考虑到监管实践对于一部新法律需求的急切必要性以及新刑事诉讼法配套法律完善的要求,尽管本届人大任期最后一年的立法工作非常繁重,制定看守所法仍然具有相当的可行性。应当充分利用好中央新一轮司法体制改革提供的良好机遇,准确把握中央关于进一步完善看守所立法这一要求的实质精神,在前期看守所条例修改工作的基础上制定法律。
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